市場煤、計畫電，煤電矛盾化解還是要靠市場力量

煤炭和煤電矛盾此起彼伏
中國自2001年加入世貿組織後的十年裡，多數年份經濟呈兩位數增長，帶動煤炭及能源需求大幅增加，煤炭價格除2008-2009年全球金融危機爆發期間短暫猛漲急跌外，總體上持續穩步上揚，煤炭產量也猛增，是煤炭行業的黃金十年。在煤炭價格逐步市場化的同時，電力價格管制卻並未同步放開。以燃煤發電為主的火力發電是我國電力生產的絕對主力，2010年，火力發電占全國發電量的比例接近80%，2015年仍然高達74%。雖然從2004年開始引入了煤炭電力價格聯動機制，但是，聯動週期和幅度等機制設計與市場變動相比，靈活性不足，而且，在執行層面由於各種原因，經常不能按時足額到位，使得市場煤、計畫電矛盾難以有效疏導，煤電頂牛現象不時發生，行業運行協調難度大。
從2012年開始，中國經濟步入新常態，煤炭和能源需求強勢不再，煤炭價格步入下行通道。從2014年起，煤炭產量連續三年下降。環渤海動力煤價格從2011年底800多元/噸持續下降至2016年1月370元/噸，煤炭企業叫苦不迭；在政策干預支持下，2016年下半年煤炭價格陡然反彈，11月，環渤海動力煤價格指數突破600元/噸，2017年一季度仍為594元/噸，同比上漲56%，帶動煤炭企業效益大幅回升，部分煤炭企業一季度利潤已經超過去年全年水準，但與此同時，燃煤發電企業效益陡降，一些企業已陷入虧損。煤炭和煤電雙方先後遊說政府出手干預，爭取各自利益。
行政干預平衡煤電雙方利益
在2016年1月煤價跌至多年低位後，2月1日，國務院《關於煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》下發，規定從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；用3至5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能，適度減少煤礦數量。引導企業實行減量化生產，從2016年開始，按全年作業時間不超過276個工作日，重新確定煤礦產能，原則上法定節假日和周日不安排生產。隨後，煤價企穩回升，緊接著，各有關部門先後出臺各種舉措，不斷加大干預和調控力度，煤炭產能產量雙降突出，煤價從7月開始加速上揚，局部地區煤炭供應很快由松轉緊。
為了抑制煤價過快上漲，9月，政府部門先後啟動煤炭二級、一級回應機制，增加煤炭產量。隨後又在保障冬季煤炭穩定供應全國電視電話會議上出臺新政，允許符合條件的煤礦四季度在276-330個工作日之間釋放產能，不過，規定沒有參與產能釋放的煤礦仍要嚴格執行276個工作日產能制度。10月25日，國家發展改革委再次召集會議，要求已批准的先進產能礦井儘快釋放產量，鼓勵煤企與用戶簽訂有量有價的2017年長約，希望主要煤企在適當釋放產量保供的情況下穩定價格。11月上旬，在政府部門的積極協調下，神華和中煤兩大煤炭央企先後與五大電力企業簽訂了電煤長約；11月23日，山西焦煤與六大鋼鐵企業簽署焦煤長約；在12月1日的2017年度全國煤炭交易會上，10家煤炭企業也簽署了長約。2017年1月，有關部門和協會下發了《關於平抑煤炭市場價格異常波動的備忘錄的通知》，根據煤價波動幅度確定對應調控辦法。4月，《關於加快簽訂和嚴格履行煤炭中長期合同的通知》也下發，對長約做出量化要求，強化懲罰措施。
圖1：調控措施、產量變化和煤炭價格
行政干預的負面作用不容小視
在這一輪行政干預的前期，所有政策聚焦於壓產能、減產量，推動煤炭價格上漲，改善煤炭企業處境，後期所有政策聚焦於增產量、控價格，避免價格繼續上揚，影響燃煤發電等用煤企業效益。但是，中間市場變化之快也令人猝不及防，政府部門動用了行政和計畫等多種手段，各種要求、督促和檢查層出不窮，工作任務異常繁重。這種深度市場調控干預如果持續下去，一是弱化市場在資源配置中的決定性作用，使得價格信號扭曲失真，引發資源錯配和效率損失。政府干預很難做到公平和效率的統一，一刀切便於執行，但難免傷及無辜，靈活執行更為合理，但又會為渾水摸魚留下藉口。政府干預有意無意之中會挑選贏家輸家，市場競爭優勝劣汰功能不能發揮作用。二是會扭曲政企關係的預期，企業不加強自身市場競爭能力建設，遇到困難就找政府，等待政府干預和救濟，缺少主動轉型升級發展的壓力和動力，政府則陷入平衡各種利益的紛爭中，職能轉變困難，有限的公共資源不能用於市場競爭的基礎制度建設和聚焦國家戰略規劃及實施，難以更好地發揮政府的作用。
充分運用市場力量化解煤炭與電力矛盾
中共十八屆三中全會關於全面深化改革若干重大問題的決定已明確指出，要處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。化解煤炭和煤電行業矛盾也應遵循這個基本要求。
01 充分運用市場機制來化解煤炭過剩產能。
煤炭是商品。煤炭價格高低和煤炭產能過剩與否和過剩多少由市場來決定，企業應該根據自身情況和對行業的判斷分析確定自身應對策略，不論是增產、減產、收購、兼併、出售、破產還是轉型，都應該是在遵守國家法律規範前提下的自主行為。煤炭企業不能在價格低迷經營困難時就以就業和社會穩定當藉口，要求政府救市托市。煤炭產能過剩較多和價格蕭條的時期，正是煤炭市場淘汰劣質企業和劣質產能的機會。很多人認為這一輪產能過剩極其嚴重，為什麼在過剩產能遠未去除的情況下市場價格就出現大反轉？對產能過剩嚴重的判斷是否缺乏合理依據？去產能和去產量能否完全區分開？去產能的邊界何在？對這些問題的認識還都有待深化。政府部門要保持定力和信心，不要貿然打亂煤炭價格調節供求的作用。
02維護公平競爭制度，夯實失業救助機制。
防範企業串謀哄抬或打壓價格是政府部門的重要職責，是市場競爭有效運行的條件。在我國，情形有時卻恰恰相反，某些行業出現困難時，部分企業堂而皇之地把聯合操縱市場供應和價格當成解困的手段，政府部門不僅不予查處，反而默許甚至公開支持。政府職能定位的轉變與市場經濟建設的要求還存在很大差距。無論在煤炭行業蕭條還是高漲時期，政府部門都要堅決維繫好生產安全、產品品質、污染排放、能源消耗、水資源消耗等標準和規範的強制約束作用，以標準和規範來支援淘汰落後產能。政府要加大力度做好失業救濟工作，完善失業人員基本福利保障和社會兜底，支持煤炭行業從業人員轉崗培訓和再就業。
03 深化電力體制改革完善電力成本疏導機制。
加快推進電力市場化，落實管住中間放開兩頭的基本改革思路，包括燃煤發電在內的所有發電企業和用電企業都要過渡到自行協商電價電量；放開公益性和調節性發電以外的發用電計畫，逐年減少既有燃煤發電企業計畫電量，落實好中發[2015]9號文之後核准煤電機組不再安排發電計畫、一律參與市場交易的要求；對於沒有參與電力市場交易的燃煤機組上網電量，其上網電價採用的煤炭電力價格聯動機制要儘快完善，要借鑒成品油價格機制運行情況，實行小幅快調的成本疏導制度；儘快充實對自然壟斷環節價格和成本的檢查監督能力，儘快全面核定輸配環節合理成本和准許收益，確保中間環節的價格和成本得到有效管控，使燃煤發電等發電企業和用電企業對輸配環節的成本費用能夠形成明確合理的預期。通過加大改革力度確保電網運行和電力調度客觀中立，確保電力配售競爭公平。
04完善煤炭和煤電國有企業管理制度。
國有企業在煤炭和煤電行業影響力巨大。要讓市場在煤炭和電力資源配置中起決定性作用，還原煤炭和電力的商品屬性，就要處理好國有企業的問題。既要把對國有企業的管理從管資產向管資本加以轉變，也要積極探索混合所有制等多種形式來改善企業治理，提高經營效率和競爭力。要嚴格限制煤炭和煤電企業利用自身優勢和影響力妨礙和干擾市場公平競爭，同時強化煤炭和煤電企業作為法人主體的硬預算約束，對經營不善、資不抵債的僵屍企業嚴格按照法律程式實施重組或破產清算。政府部門不得為了減少國有企業數量或者為了強調煤電聯營而實施拉郎配式重組，也不得要求金融機構無節制地向效益不佳的煤炭或煤電項目提供融資。
此外，圍繞讓市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用的基本要求，要加強各級政府的市場經濟管理知識學習培訓，加強市場監管能力建設，切實轉變政府職能。要進一步處理好中央和地方的權責利關係，優化地方政府政績評估體系，弱化GDP和稅收等評價指標，減少投資煤炭和煤電項目的盲目衝動，強化環境保護和公共服務品質等方面的考評要求。
煤炭是能源行業裡較為市場化的品種，近期的各種干預和調控使得煤炭市場有逆向發展的態勢。政府要著力搞好市場競爭的基本性制度建設，維護公平競爭秩序，打擊市場操縱和惡性競爭行為，強化環保、安全、品質等要求，但不宜直接干預生產，打亂市場調節的步伐。去產能是供給側結構性改革的重要內容，但去產能是一個相對較長的過程，採用短期迅速調整的辦法雖然有收效，卻也會產生副作用。要對通過市場力量化解煤炭過剩產能保持足夠信心，加快推進電力市場化改革，從而使煤炭和煤電雙方在市場經濟框架下化解分歧和矛盾。（財新網 文| 特約作者 白俊 國家發改委國際合作中心國際能源研究所副所長）